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田园综合体项目的PPP融资模式及风险控制

发布日期:2018-11-05    来源:唯美乡村
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必威体育 www.41ty.com   田园综合体的建设是我国未来对农村建设的重要一步, 如何做好对田园综合体的融资至关重要。本文首先阐述了田园综合体背景与概念, 再分析了PPP模式应用在田园综合体项目中的可行性和必要性, 然后论述了田园综合体项目的PPP运作模式, 最后提出了PPP模式在田园综合体项目应用中出现的风险和问题并提出解决措施, 为PPP模式在田园综合体项目中的应用提供参考。

  一、引言

  田园综合体的概念虽然很早就有专家学者提出, 但一直没有得到国家政策方面的支持。直到2017年2月份, 它才出现在党的中央一号文件中, 这就表示着国家已将农村建设提到未来几年建设的日程, 田园综合体的建设势在必行。田园综合体主要以农村土地建设为主, 利用现代科学技术将农村地区良好的生态环境打造成集现代农业、旅游业、服务业为一体的新兴产业。它深度融合了一二三产业, 将田园的生产、生活与生态合为一体, 既保持着田园农村景色, 又可以发展文化、旅游、康养等商业经济产业。田园综合体建设不但可以提高我国农民生活的水平, 农村经济的建设, 为我国农民推出一套更加舒适稳定的生活方式, 更能从整体上缩短城乡差距, 实现我国城乡全面发展。它的出现标志着我国经济的发展、科技的进步, 是工业化与城镇化发展到一定阶段的产物, 但是, 如此大规模的基建工程, 首先就面临着融资难题, 解决融资约束是建立田园综合体的至关重要的一步。

  采取一种合适的融资模式是突破田园综合体建设瓶颈的关键, 针对于此, PPP融资模式 (Public-Private Partnership, 公私合作伙伴关系) 是一个相当合适的选择。因此, 本文基于对PPP融资模式的相关文献的参考, 将PPP融资模式对田园综合体建设的可行性、必要性以及具体流程进行阐述, 并提出这一融资方式在建设过程中存在的风险以及风控对策。

  二、文献回顾

  卢贵敏 (2017) 对田园综合体的意义和作用进行了阐述, 他指出建设田园综合体对农村历史性变革具有深刻的历史意义和重要的现实意义。其不仅为加快了农业供给侧结构性改革, 而且有效地促进了农业现代化和城乡一体化联合发展, 同时也为农村生产生活生态统筹推进构建了新模式以及为传承农村文明, 实现农村历史性转变提供了新动力。由此可见田园综合体的建设符合时代的发展趋势。对于田园综合体的融资方式, 屈玲卢新生 (2017) 在PPP知乎上发表的《乡村振兴战略与田园综合体构建——政策解读、运营模式、融资模式及案例》中将田园综合体的融资模式分为8种:PPP融资模式、产业基金及母基金模式、田园综合体国家专项基金贷款模式、收益信托模式、发行债券模式、融资租赁模式、资产证券化和供应链融资模式。对于PPP融资模式, 刘微 (2015) 通过参考众多机构和专家从不同视角给出的PPP概念, 得出PPP的一些共同特征:一是公共部门与私营部门的合作, 合作是前提。二是合作的目的是提供包括基础设施在内的公共产品或服务。三是强调利益共享, 在合作过程中, 私营部门与公共部门实现共赢[2]。四是风险共担。叶晓甦, 徐春梅 (2013) 指出PPP的本质一方面包含公与私的内涵, 另一方面包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上, 通过建立新型的伙伴契约关系, 在规范的合作规则和运行机制下, 为公众提供公共产品或服务, 从而形成一致和明确的PPP定义。PPP模式固然可以为田园综合体的建设提供必要的资金支持, 解决一定程度的资金缺口问题, 但是它也具有一定的风险性。目前我国对PPP模式的研究多侧重于介绍其运作模式, 对其风险既缺乏系统分析, 又缺乏定量研究。张雷 (2015) 通过对以往文献的参考, 采取比较研究、定性分析、案例分析等方法, 从PPP模式内涵、风险内涵入手将PPP融资模式中的风险分为政治风险、法律与合同风险、金融风险、建设风险、市场与运营风险五大类。

  三、田园综合体应用PPP融资模式的必要性和可行性

  田园综合体在国外有许多成功的案例。比如日本有完善的制度保障机制和政府激励措施, 以法律法规和财政预算齐头并进来建立当地的绿色农业;意大利农业旅游区的管理者们利用乡村特有的丰富自然资源, 将乡村变成具有教育、游憩、文化等多功能的生活空间;美国农园采用农场与社区互助的组织形式, 参与市民农园的居民与农园的农民共同分担成本、风险与赢利等。将国外成功案例与我国相对比, 可以发现, 成熟的农业模式大都在经济较为发达的国家施行, 并且并不是大范围的建立, 只是针对某个小地区而言, 因此并没有面临资金缺口的问题。而我国建立的田园综合体, 面积广大, 并且我国经济与他们仍存在一定的差距, 除此之外, 银行贷款利率相对较高, 中小企业仍面临这融资难的困境, 田园建设必须在如何融资, 以及资金利用等方面建立一套完整的对策。因此, 我国田园综合体的建设有必要实行PPP融资模式。

  (一) 田园综合体应用PPP融资模式的必要性

  1.PPP融资模式可以减轻政府财政负担, 拓宽融资渠道

  田园综合体的建设具有投入高、开发周期长、前期投资薄弱、后期回报率低的特点。如果单靠政府提供资金支持, 想必对于政府的财政会造成很沉重的负担。因此, 要想解决田园综合体建设资金缺口的问题, 首先就需改进投资模式, 实现投资主体多元化, 不单单依靠政府财政, 更多的发掘民间资本的潜力, 用较少的政府财政做“杠杆”来撬动更深厚的民间资本, 让政府带头, 民间资本紧随其后, 紧紧将两者合并在一起, 为田园综合体的建设带来广阔的资金来源。而PPP融资模式独有的特点能有效发挥此种作用, 解决资金不足的难题, 势必推动田园综合体的建设。

  2.降低和分散风险

  PPP融资模式的优势还有一点在于其对项目风险的可控性, 而这种可控性有体现在三点:其一在于政府部门, 政府部门引入民间资本进行投资, 一般采用招标的方式, 对所投标的众多民营企业, 政府会逐一进行比较, 选择那些实力雄厚, 风险控制力强的企业, 放弃实力弱小的小企业, 借此提高田园综合体建设的整体风险可控力;其二, 在于民营部门, 民营企业一旦被政府选择便会从项目的开始阶段着手参与, 对项目有整体认知, 可以凭借自身的实力和人才资源较好的制定风险控制方案;其三, 在整个田园综合体的建设中, 政府和民营部门承担着不同的职责, 政府负责监督, 民营负责建设, 再者田园综合体更多的属于社会资源, 因此政府更多的承担着社会风险, 民营企业承担较多的参与风险, 两者风险承担很明确, 因此双方会必定会竭尽全力对自身所承担的风险进行控制, 这样便会分散建设中的风险, 提供建设的效率。

  3.扩大民营资本的投资领域

  在田园综合体建设中引入民营资本的PPP融资模式, 不仅对政府有利, 对民营投资的发展和完善也有利, 具体表现为:第一, PPP融资模式可以拓宽民营资本的投资渠道, 获得经济利益。田园综合体的建成不仅会拉动当地的农业发展, 还会带动其旅游业、养生业、服务业等多种产业的发展, 会给民营企业带来直接的利益。第二, 在PPP融资模式下, 民营部门通过投资田园综合体的建设, 除了可以获得直接经济效益还能够获得其他衍生价值。原因在于田园综合体需求资金之大, 并不是所有民营资本都会愿意参与, 因此政府为了吸引民营资本会从其他方面给予优惠, 如优惠的土地政策、信贷政策、税收政策等。这些优惠政策可以给民营部门带来更多潜在的投资机会和利益。第三, 在PPP融资模式下, 民营资本参与田园综合体的建设, 可以提高民营资本的利用效率, 拉动区域的投资需求, 有助于提升民营资本的投资信心, 拉动经济增长。

  (二) 田园综合体应用PPP融资模式的可行性

  1.公益性角度

  PPP融资模式主要适用于大型的公共设施建设, 这一点正好符合田园综合体建设, 因为它的建成不仅能给当地经济带来商业价值同时更为重要的则是它的公益性质, 对农村人民的生活有着重大影响。这也是政府推广PPP融资模式的最要的原因, 利用它来提供更多的公共服务。

  2.经济性角度

  田园综合体建设之所以投资资金较大, 开发周期较长是在于其建设所涉及的众多项目, 包括建设运营功能区、农村居民安置区、农田整合以及相应的配套设施等。此番开发任务虽然繁琐复杂, 但是通过采用PPP模式将那些拥有专业园区运营和丰富的管理经验的民间企业引入田园综合体的建设中, 不仅带来巨额资金来源, 解决资金缺口难题, 还将他们本身所有具有的运营维护项目的经验和资源也一并投入于建设项目中, 提高整体的建设水平, 对当地农村的经济和生活水平的发展都带来显著的提高。

  3.效益性角度

  PPP融资模式之所以推广, 原因有两点:其一, 对于政府来说, PPP融资模式有助于缓解政府财政的资金紧张问题。政府和民营企业虽说是合作, 但实质上却是政府借企业的资金。所以, 田园综合体项目会采用使用者付费的经营方法来偿还政府对民营企业的债务, 这样很大程度上会减轻政府的债务负担;其二, 对于民营企业来说, 田园综合体建设是我国未来对农村建设的重要方向, 一旦建设成功, 它的盈利成果会给民营企业带来意想不到的收获。

  四、田园综合体PPP融资模式的运作

  田园综合体的PPP融资模式是在以保证政府占据主导权的情况下引入民营企业, 让民营企业的资金、经验和技术参与到基础设施的项目建设中去, 提高资源的利用率和项目的成功率, 待到项目建成后, 民营企业有一定的经营权并获得相当程度的利益收入, 这样既能缓解政府的财政压力, 提升项目的成活率, 实现其社会价值, 还会给民企带来可观的盈利空间, 实现其个体价值。

  其特征主要体现为: (1) PPP融资模式主要是针对一些特权项目比如道路建设、桥梁建设等一些公共基础设施。田园综合体也包括在内。国家掌握他们的所有权, 而将经营维护运营的权交给民营企业; (2) 由于田园综合体项目建设的时间较长, 因此PPP融资模式需要政府和民营企业保持长久的合作关系, 一方面需要保证项目的长期收益, 如果中途任何一方停止合作, 都会对整个项目的进程产生恶劣的影响;另一方面, 也有利于把控整个项目的收益, 比如如何进行成本的最低化, 在保证建设成本的同时降低运营和维护成本; (3) PPP模式具有利益共享性和风险分担性。利益共享在于政府和民营企业共同分享田园综合体建设后的成果, 但不同之处在于, 除了双方共同享有项目带来的社会成果, 民营企业还会享有一部分经济利益, 但其所享有的利益需在政府所允许的范围之内, 它不是超额利润。风险分担性在于政府和民营企业会明确各自的职责以及各自需承担的风险, 风险分明有利于两者更好的选择适合自身风险的可控方案, 进而将整个项目的风险度降到最低。

  基于采用PPP融资模式可行性和必要性, 根据PPP的自身特征以及田园综合体项目较强的经营性质, 结合国家关于PPP的政策, 田园综合体项目可采用“BOO+BOT”的方式。前者“BOO”即”建设-拥有-运营”方式是PPP融资模式最常用的一种方式, 首先引入优质的社会资本进行投资。后者“BOT”即“建设-运营-移交”方式, 因为田园综合体有一部分基础设施建设, 民营企业建成之后需将这一部分的所有权和经营权转交给政府。


  图1 田园综合体PPP运作方式图

  此方案的具体操作步骤为:首先, 对于田园综合体来说, 无论是项目核心边界条件还是经济技术参数, 都符合国家法律法规和招标政策, 因此政府会在关于田园综合体项目的投融资、建设运营与维护等方面采用公开招标的方式对社会资本进行选择。社会资本在政府给定如何规划建设, 如何进行合作等关于项目的条件下, 自行制定融资, 设计与运营的方案来进行竞价, 政府会根据各企业提出的方案和自身的实力进行综合评审最终选出适合的社会资本方。社会资本方可以是一家或多家, 甚至是几家相互联合形成一个联合体来进行竞价。待确定好要合作的社会资本方之后, 政府会与他们成立关于田园综合体建设的项目公司;然后, 项目公司与项目施工方签署合同, 此合同是为将关于田园综合体的投资、建设、运营、维护交由项目公司负责, 并且项目公司可以通过对项目进行合理的经济利用, 从中获得相应的投资回报, 此外, 政府部门也会对其进行一些财政补贴。但是, 田园综合体中涉及的一些基础设施就要在其完成后由项目公司无偿主动移交给政府, 其他部分可以允许项目公司继续进行合法盈利。

  五、田园综合体PPP融资模式的关键性问题

  田园综合体在采用PPP融资模式时, 除了要考虑PPP模式本身多具有的风险如政治风险、法律与合同风险、金融风险、建设风险、市场与运营风险之外, 还应该解决其本身要面临的各种问题。

  首先, 田园综合体面临着项目用地问题。田园综合体对农村土地的开发有着巨大的潜力, 但是如何获取土地是首要待考虑的问题。目前, 我国有两种方式可获得土地:一种是政府拿地, 其分为三类: (1) 是建设用地; (2) 是产业用地; (3) 是公共设施用地;另一种是从农民手中拿地, 其分为三类: (1) 耕地, 农民将耕地供出同时获得经营权; (2) 宅基地, 首先确权, 确权之后, 农民可以将不用的宅基地交还给集体, 集体再将其进行开发利用; (3) 荒地, 可将荒地进行证券化。同时, 当项目公司得到土地之后, 也应该进行合理的开发。田园综合体在得到用地之后, 应加之以合理有效的开发, 设计出与田园综合体整体发展相适宜的地产, 例如与旅游配套的民宿、农家客栈、酒店等。为使得所得用地能够被项目公司更好的进行合理运用, 政府应该根据实际情况, 在法律允许的范围之内, 对土地运用进行适当的变动, 可以将一些分散的土地进行整合集中到一起交给项目公司进行利用, 以免因土地分散造成不必要的麻烦。

  其次, 应注意收益分配问题。田园综合体中涉及的经营项目较多, 盈利空间较大, 项目公司可能会出现利润率较高, 出现超额利润甚至于出现暴利现象。为防止此种情况的发生, 政府应制定完善的利润分配政策, 规定项目公司的利润值, 比如以净资产收益率为指标进行考核。具体来说, 政府可以参考项目公司以往案列的收益情况, 并结合实际的项目运行盈利情形来制定一个项目公司的净资产收益率值。当项目公司的收益率在这个值之下, 政府不参与分红, 反之, 则会参与分红。当然, 收益率限定值的制定应遵循一个原则:即要限制项目公司的收益率, 又不能降低他们的积极性。同时政府应加强对项目公司的定期审计手段, 严格监督项目公司的盈利收取程序, 保证利益分配的合理合情合据。

  最后, 田园综合体建设应注意项目风险分担问题。虽然PPP融资模式将政法和民营企业之间所承担的风险进行了明确的分配, 但是面对田园综合体这样一个涉及项目众多, 任务繁琐, 投资数额巨大, 建设时间较长的大项目, 仍需要完善风险控制体系。制定有效风险可控体系需要政府和民营企业的密切协商与合作, 因为这个体系不仅对于项目本身来说很重要, 而且也是检验政府与民营企业是否具有相当强的风险管理能力的一个标准。因此, 双方应秉承风险分配优化、风险利益对等的原则, 严格按照风险管理的方式, 在参照以往众多PPP融资模式建设的项目风险控制体系的基础上, 并与实际相结合, 制定出完整合理的田园综合体的风险控制体系。

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