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筛选优质PPP项目须注意四个方面

发布日期:2018-11-02    来源:政府采购信息网
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必威体育 www.41ty.com    2018年8月14日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》(国办发〔2018〕79号),指出:坚决纠正一些地方政府不守信用承诺、新官不理旧账等现象。(发展改革委、司法部牵头,各地区负责)。重点任务措施中强调“2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例。(司法部、发展改革委、财政部负责)”。

   那么,在日趋规范的PPP行业市场如何降低项目的不确定性,使项目在全生命周期内稳健运行便成为值得研究的问题。我们从四方面对如何筛选优质PPP项目的问题做简要分析。

   清晰概念环境

   在我国境内投资,首先要弄清法律环境。我国的法律体系传统上属大陆法系,实行法典化;制定法中对事务的描述在宏观上决定其性质,过往的成例一般很难左右当下的情况。

   我国在概念上对一件事务进行定义后,其性质也随之确定,在执行层面可以简单划分为“可行”与“不可行”,而这种“可行”与“不可行”会随着社会发展的需要而相互转化。例如,《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),规范国有金融企业参与PPP项目融资行为,确保项目资本金来源合法合规。PPP项目资本金来源不会因“明股实债”等形势的不同而发生性质上的变化,究其根本,“明股实债”虽然是双方当事人之间的约定,但是其目的与资本金制度的定义和初衷不符,因此必然被禁止。

   筛选优质的PPP项目也要在充分理解概念的前提下选择符合概念的项目。纵观现行的文件,国家尚无PPP法,指导PPP操作的均为规范性文件,其效力远不及法律、行政法规。同时,财政部与发改委对PPP的定义也存在差异。因此,在理解PPP时抓住特征非常重要:

   政府负有提供义务。PPP是政府让渡自身资源与社会资本合作,是因为对该资源进行有效运用是政府对社会公众的义务。而且,通过PPP进行资源让渡的领域应该是公共需求量大,技术可靠,适宜市场化运作的。

   收费容易。符合项目所在地经济发展水平。

   正确合理的风险分担。“正确”非常重要,不以通过承担本不应该承担、无法承担的风险获取高额回报。

   支付与绩效关联。这条表达两层含义:第一,没有达到考核标准,政府不存在支付义务;只要达到考核标准,就应当支付约定款项。第二,守约方有权要求违约方承担损失责任。

   尊重专业机构的分析

   专业机构较政府与社会资本的优势在于接触项目的范围更广,可以快速学习,不同咨询团队有时间深入研究特定领域。

   一是合理、合法的分析。专业机构提供专业技术服务,在满足法律政策规定基础上,要满足项目本身和参与方合理诉求。合理,要求PPP项目符合地区发展的现实需要,财政支持可行,经济技术指标可行,总体倾向财务投资的可行;合法,要求符合PPP特征,不存在禁止项。

   筛选PPP项目根据规划抽象程度不同,可分为广义和狭义两种。广义的筛选是指根据地区实际需要,制定PPP项目计划。狭义的筛选是指在既定的PPP项目计划名单中,甄别具备操作性,且具有良好社会效益和经济效益的项目。通常,筛选PPP项目是指狭义筛选。

   在广义筛选中,专业机构的工作人员不乏规划、设计出身,有能力对数据进行系统分析,从中立的角度看待地区发展,PPP项目发起者应当听取专业咨询机构的建议。

   在狭义筛选中,专业机构的资深咨询团队更关注既定项目的结构、模式、风险分配、合同体系等是否合理,帮助政府和潜在社会资本方优化项目内容。

   二是制度构架的合法创新。常规PPP模式有BOT,ROT,TOT等,每一个项目都有符合自身特点的模式,专业机构咨询人员会结合实际设计项目结构。

   选择专业机构可参考以下特征:专业机构的专业性能够为PPP项目参与方提供专业建议,专业度是考量一个机构是否称职的核心要素;专业机构有PPP业绩,从业人员具有良好的职业素养;前沿环境的驾驭能力等。

   重视物有所值评价的作用

   PPP模式可以用来做政府项目建设,但是并不是所有的政府项目建设都要使用PPP模式。对项目建设的方式,一定要根据项目本身的情况量身定制。

   在项目前期论证阶段,发起方决定是否使用PPP模式时应当充分发挥物有所值评价的作用,视定性评价和定量评价结果优劣而定。

   现阶段国家仅鼓励在有条件的情况下开展定量评价,制度和实操层面对定量评价还缺乏统一衡量标准,因此呼吁国家尽快出台统一的定量评价新标准。

   善于使用各类统计数据

   首先,可以利用大数据分析PPP行业。目前,因为缺乏数据指导,PPP项目投资仍然存在诸如地区偏好不明、信息不对等、结构不清晰、方向不明确等问题,因此,时刻了解全国各地PPP项目成交动态十分重要。

   其次,要满足当地财政承受能力。PPP项目要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。投资某地区PPP项目时,可要求地方政府和社会资本合作中心公开财政承受能力数据。

   由于部分地区确实存在发展的迫切须要,而10%的红线逐渐不能满足地方发展刚需。于是,政府性基金预算也成为地方政府的一条出路。有关的支撑文件包括:《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号),“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”;《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函〔2017〕85号),“且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分,旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。

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