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伦敦地铁:英国PPP典范的困扰

发布日期:2018-11-01    来源:中国经济周刊
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必威体育 www.41ty.com    伦敦地铁是世界上最古老的地下铁道,于1856年开始修建,1863年1月10日正式投入运营,四通八达的地铁与伦敦市民的生活息息相关。伦敦地铁可以称为英国的一张城市名片,但是近年来由于运营亏损等原因,伦敦地铁也饱受罢工、设备老化等困扰。

   伦敦地铁的问题出在哪里?近日,《中国经济周刊》记者随北京大学PPP研究中心赴英考察走访伦敦交通局等机构,了解和交流英国PPP在轨道交通领域的实践案例。

   伦敦地铁PPP项目因何失败

   英国PPP的典型案例之一就是伦敦地铁。

   伦敦地铁由国营伦敦地铁公司(下称“LUL”)拥有并运营。20世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面,英国政府在反复权衡后,最终选择了以政府和私人部门合作,即PPP模式对整个地铁系统进行升级改造。

   经过4年多的论证和试行,伦敦地铁的PPP合约于2002年至2003年之间正式签约,LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由3家基础设施公司(分别为SSL、BCV和JNP公司)负责,LUL仍然掌控日常运营和票务工作,并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。

   具体来说,这3家基础设施公司其实质分别由名为Metronet和名为Tube Line的两大联合体控制(注:各联合体的成员名单见链接)。LUL特许经营期为30年,考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准,以及一些签约时无法预料到的事情发生,伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制:约定签约各方每隔7.5年重新审定合约条款,并设定了专门的仲裁机制,以保证重新审核的公正性,确保合约的有效执行。

   然而,还没有过“七年之痒”,2008年Metronet联合体就宣告破产,该PPP项目的失败直接导致英国政府损失超过41亿英镑;两年后,另一个联合体Tube Line也宣布破产。

   Tube Line最初希望政府为其更新的Piccadilly和北方线支付68亿英镑,但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用,因此该公司只好破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们手中的股票。

   PPP大数据专业公司北京明树数据科技有限公司CEO肖光睿告诉《中国经济周刊》记者,伦敦地铁PPP项目失败的原因有很多,但主要是两个方面的问题:

   其一是政府的专业化水平有限,对联合体监管不力。由于地铁项目对伦敦市政治经济的重大意义,伦敦政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性,但是政府部门其实无法控制项目的金融风险。另外,政府设立的审核仲裁人形同虚设,无法从联合体获得必需的信息和数据,因此无法监控成本的变化和获知联合体的实际操作情况。

   其二是项目联合体过多,难以形成合力。地铁项目本身的公益性属性导致投资回报率并不高。而且联合体参与企业过多,没有形成合力,各自的利益经常意见相左,且管理成本变动频繁。

   伦敦地铁看好港铁模式

   2010年伦敦地铁由政府收回管理后依然面临着严峻的资金压力。2015年和2017年都发生过大规模的地铁工人罢工示威,极大地影响了市民的出行。

   伦敦交通局首席财务官Simon Kilonback告诉《中国经济周刊》记者,2018年到2019年伦敦地铁预算为98亿英镑,资金非常紧张(包括用于新资本投资21亿英镑,资产更新资金5亿英镑,运营花费67亿英镑以及融资成本5亿英镑)。

   事实上,公共交通在世界上少有盈利的案例,营运方、政府、公众很难找到平衡点,且高昂的维修成本和折旧费也让这项服务公众的民生工程成为政府必须要负担的支出。

   在轨道交通领域,少数能够盈利的案例是香港铁路有限公司(下称“港铁”),港铁的模式得益于港铁与香港政府间共同发展的关系,即将地铁沿线的土地,香港政府按照正常的土地价格定向卖给地铁公司,用于盖商业物业等,地铁开通后,港铁与政府共享由此带来的土地增值和收入,并拿出部分收入持续投入于地铁运营。

   对此,Simon Kilonback表示,伦敦地铁也很看好港铁模式,也在探索这种模式是否能在英国得到运用。

   北京大学PPP研究中心秘书长邓冰表示,轨道交通关乎民生和城市交通便利,对于投资金额巨大的轨道交通行业来说,PPP模式有助于缓解政府投资压力。据初步统计,到2020年,中国城市轨道交通里程将达到1万公里,总投资约5万亿元,投资需求量大。目前PPP模式已经被成功运用到多个城市的地铁项目中去。英国地铁百年变迁的经验教训也是对中国地铁未来长期管理的一个启示。

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