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田园综合体PPP模式趋势、项目建设及运作模式探究

发布日期:2018-10-26    来源:唯美乡村
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必威体育 www.41ty.com    2017年6月, 财政部和农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财金[2017]50号) , 明确鼓励田园综合体项目采用政府和社会资本合作模式, 即PPP模式。

   1.采用PPP模式是必然趋势

   田园综合体需要以基础设施的投入为前提, 基础设施的建设意味着需要大量资金的投入做保障, 这对于一些地方政府而言, 显然不堪重负。田园综合体具有建设规模庞大、投资额度大、服务周期长、收益不确定等特点, 仅由政府单一主体投资, 难以避免效率低下的问题[2]。田园综合体强调的是农业、文化、旅游、生态等要素的整合, 而当地政府往往缺乏这样综合的运作能力。因此, 当地方政府面临管理经验缺乏、基础设施薄弱、财政能力有限的困境时, 引入PPP模式发展田园综合体十分必要。

   当前, 田园综合体已成为社会资本关注的重点领域, 引入PPP模式发展田园综合体较为可行: (1) 田园综合体作为实现乡村振兴的新载体、推动农村三产融合发展的新业态, 上到中央下到各级地方政府都不遗余力的给予政策支持。例如, 农业部发布的《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》、财政部和农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》 (财金[2017]50号) 等, 为田园综合体建设引入PPP模式提供了政策支持; (2) PPP模式在我国各个领域经过多年运用, 积累了大量宝贵的经验, 在农业领域也不乏一些成功的案例, 这为PPP模式在田园综合体项目中的应用奠定了基础; (3) 地方政府为了吸引社会资本积极参与田园综合体的建设, 从土地、税收、财政政策以及信贷支持等方面落实相关政策, 提供优惠条件, 为社会资本投资田园综合体提供有力保障。

   2.PPP项目建设内容

   田园综合体PPP项目的建设内容可以覆盖项目的全生命周期, 包括土地整理和拆迁、基础设施和公共设施建设、基础设施项目运营和公共服务, 产业发展和社会公共服务等。

   2.1 土地整理和拆迁

   当田园综合体项目所用土地为农业用地或未建设用地时, 则需要社会资本方需为政府提供土地整理和拆迁的相关资金和服务, 协助政府开展土地整理和拆迁的前期工作, 保障田园综合体后续建设和运营, 为田园综合体发展奠定基础。

   2.2 基础设施和公共设施建设

   根据规划内容, 在田园综合体范围内建设道路、供水厂、燃气站、污水处理厂、各类管网、医院、产业发展中心、人才服务中心、配套生活设施、停车场等各项基础设施和公共设施, 为田园综合体后续发展提供物质支撑。

   2.3 基础设施运营和园区公共服务

   按照各类基础设施的特点和运营服务要求, 提供满足相关标准的基础设施运营服务;基于各项公共设施, 提供绿化维护、物业管理、场馆运营、医疗、餐饮、商业等田园综合体公共服务, 为田园综合体公共功能正常发挥提供保障。

   2.4 产业发展和社会公共服务

   通过提供田园综合体品牌塑造、产业研究、人才招募与培训等多类型服务, 充分挖掘当地农业、农村旅游资源, 包括历史、文化、习俗, 推动一二三产业联动发展, 带动区域经济增长及社会发展, 从而实现田园综合体全面、综合和可持续发展。

   3.PPP项目运作模式

   采用PPP模式建设田园综合体需要选择合适的运作模式。结合田园综合体的建设内容和特点, 提出了以下田园综合体PPP项目的运作模式。

   3.1 单SPV模式

   单SPV模式如图1所示。该模式下, 政府和社会资本合资组建SPV, SPV负责项目的建设和运营, 经营期满后移交给政府。该模式在一定程度上缓解了地方政府的财政压力, 但田园综合体具有建设规模大、投资额度高、运营要求高等特点, 使得对社会资本的实力要求较高。不仅需要社会资本具有雄厚的财力, 较强的融资能力, 还需要有丰富的田园综合体的建设和运营经验。事实上很少社会资本具有这样的能力。从近几年实践发现, 大量PPP项目其实质为市政基建打包建设。这种情况势必会增加地方财政支出的可能性, 同时因参与PPP项目的社会资本大多为建设型企业, 其在项目运营方面缺乏经验, 导致项目后期产业导入及培育困难, 给项目后续运营埋下隐患。

  3.2 双SPV模式

   为解决单SPV模式中单一项目公司能力不足的问题, 田园综合体运作模式可尝试组建双SPV, 即政府与不同的社会资本分别组建建设项目公司 (SPV1) 和运营项目公司 (SPV2) , 如图2所示。SPV1主要负责项目基础设施建设及维护;SPV2主要负责项目建成后的运营维护。政府通过基于绩效考核的政府付费方式补贴SPV1, SPV2则通过使用者付费和政府可行性缺口补助实现投资回报。通过SPV间的相互协作实现对田园综合体项目全生命周期的建设与运营。采用该模式有以下特点: (1) 建设部分和运营部分由不同社会资本参与, 既降低了对社会资本的要求, 又提高了项目运行效率, 做到“专业人做专业事”; (2) 能综合有效地使用社会资本, 弥补田园综合体建设的资金缺口, 极大缓解了地方政府的财政压力; (3) 通过引入专业性较强的社会资本, 可以凭借其自身先进的管理经验, 对项目存在的潜在风险进行识别、管控, 进而降低和分散项目风险。

   目前, 我国田园综合体的发展还处于初级阶段, 运用PPP模式打造田园综合体项目, 是实现乡村振兴的重要操作路径。采用合适的PPP项目运行模式, 既能完善内外部交通条件, 又能形成有吸引力的田园景观和文化, 实现三产融合、三生一体, 重塑中国乡村的美丽田园。

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